“到了開學季，我們城區從幼兒園園長到高中學校校長，手機都不敢開機……找的人太多了，城區學位‘一位難求’。”江西省遂川縣思源實驗學校校長曾紅生談起過去學位緊張問題仍感慨不已。

“大班額”形勢最嚴峻的2017年，遂川縣城區義務教育大班額有321個，占98.2%，其中班級人數超過66人的超大班額有172個，占52.6%，城區最大班額達89人……“大班額”問題成了當地教育部門和人民群眾的煩心事、揪心事。

解決“大班額”問題是縣城學校建設的首要目標，但又不止于此。今年兩會政府工作報告首次提到縣城學校建設問題，要求“加強鄉鎮寄宿制學校和縣城學校建設”，引發教育界的廣泛關注。為什么要關注縣城學校建設，縣城學校建設面臨哪些難題？如何為縣城學校建設開啟加速度？

縣城學校建設為何要加速

位于贛西南的遂川縣，是羅霄山集中連片特困地區、原中央蘇區振興縣、國家重點生態功能區。“欠發達”是遂川的基本縣情，隨著由于城鎮化進程的加快，大量鄉鎮、農村進城務工人員子女進城就讀，導致城鎮就讀人口激增，又因城區學校建設相對滯后，優質教育資源不足，致使城區學校不同程度地存在“大班額”現象。“大班額”問題一度困擾遂川縣教育協調發展，人民群眾對化解“大班額”的呼聲越來越高。

遂川縣所面臨的問題，非常具有代表性。教育部教育發展研究中心副主任汪明表示，城鎮化進程中，農民向縣城流動，縣城義務教育學位面臨較大的壓力，是各地普遍面臨的問題。另一方面，民眾為了尋求更好的教育選擇進城，但縣城學校的辦學條件、師資等雖強于鄉村學校，與城市學校相比卻還存在明顯差距。“加強縣城學校建設既是為了從數量上滿足學位需求，也是為了提升縣城學校質量，最終是滿足老百姓接受優質教育的需求。”汪明說。

郡縣治、天下安。北京師范大學中國教育政策研究院副教授周秀平則認為，應把加強縣城學校建設放在更宏觀的角度來分析。“縣域教育在我國教育體系中具有承上啟下的重要作用，縣域教育的發展不僅僅是教育問題，更關乎國家經濟社會發展大局，是重大的國家治理問題。”

“過去幾年比較關注鄉村學校的建設，現在鄉村學校建設得到了一定程度的發展。相對來說，縣城部分學校的設施設備則有待提升。”上海市崇明區教育學院科研室主任方華認為，加強縣城學校建設，也是針對過去幾年財政投入方向的調整和優化。

“它是推動城鄉教育一體化的重要環節。”汪明認為，從大農村概念來講，縣城教育是農村教育的龍頭，通過加強縣城學校建設，一環帶一環，可以牽引、引領和帶動農村教育的發展，推動城鄉教育一體化。

如何破解土地供給瓶頸

“山大石頭多、人多耕地少、建設用地緊張”是云南省西疇縣教育發展面臨的一個現實難題。這個滇東南小城，是云南乃至全國石漠化程度最深的地區之一，全縣1506平方公里的國土面積99.9%是山區，喀斯特面積占75.4%。建設用地緊缺，嚴重阻礙了當地縣城學校建設步伐，導致縣城學位供給不足。

新建、擴建學校，擴充學位，是破解“大班額”、大校額問題的重要手段，但學校不是想建就能建，土地緊缺是制約縣城學校建設的一個關鍵因素。

西疇縣教體局局長王華祥介紹，為解決縣城學位不足問題，加快學校建設，當地把縣城僅有的650畝開放用地和興街開發區138.2畝最具開發價值的黃金地塊用于建設學校，解決了土地問題。2017年，該縣更是投入了6.18億元實施教育軟硬件基礎設施建設工程，新增學位9300余個，使得縣城義務教育階段學位基本能滿足未來10年的教育發展需求。

“用地保障是教育資源配置的第一難題，一些地方建設用地確實比較緊張，建設用地必須手續齊全，審批辦理確實不易，大多地方土地指標優先用于招商引資、開發建設等，很難用于保障教育用地。”遂川縣教體局局長林文平告訴記者。

為解決教育用地保障，加快縣城學校建設，遂川縣盤活一切可利用的資源改擴建學校，著力解決主城區、老城區學校建設用地的問題。對受周邊地域限制無法進行擴園的熒屏小學、泉江小學實施整體搬遷。對遂川二中等四所周邊有土地空間的學校進行擴建，同時新建了十所學校（幼兒園）。

在當地縣委、縣政府的強力推動下，通過城區“兩搬四擴十新建”工程，全力擴充了城區學校辦學容量，為城區增加2200個學前教育學位、1.65萬個義務教育學位，2018年、2019年秋季學期城區分別增加了93個、110個班級，有效破解“入園難”、化解“大班額”難題。

“每一畝新增的教育用地，都來之不易。遂川中學擴園53畝期間，為做一戶人家的拆遷工作，分管領導邱秀華副縣長來了不下10次。”林文平感慨道。

山東省金鄉縣破解用地問題，則得益于提前布局規劃。金鄉縣教體局原局長李英渠告訴記者，早在2012年，金鄉就委托同濟大學規劃設計院對全縣城鄉教育進行統一規劃，并納入全縣城鄉總體規劃。根據城市及鎮街駐地人口發展趨勢，本著“小學進村、初中進鎮、高中進城”和“小學就近、初中和小學對口”等原則，科學謀劃學校布局。

2015年，山東省政府提出解決“大班額”問題時，金鄉縣專門下發了《關于做好教育用地保障相關工作的通知》，在編制年度用地供應計劃時，保證用地指標優先用于解決“大班額”問題，全力做好閑置教育用地置換和再開發利用，新增教育用地1100畝。得益于超前規劃、提前布局，金鄉縣成為濟寧全市第一個完成解決“大班額”建設任務的縣。

國家教育行政學院副研究員楊程認為，面對加強縣城學校建設的任務，各地要根據經濟發展態勢，預測未來幾年教育發展空間，做好學校布局調整、學校建設和生源規劃。在保障學校建設用地方面，要全面落實“以縣為主”的教育管理體制，加強統籌規劃，特別是要通過教育督導，推動縣級人民政府切實履行教育職責，在規劃布局、經費投入、制度建設等方面對土地予以保障。

在調研中，楊程還發現新建居住區配套學校沒有做到同步規劃、同步建設、同步交付使用，也是導致城區學位緊張、出現“大校額”、擇校問題突出的重要原因。

“配套學校沒有到位，導致學位緊張，最后買單的往往是政府。”楊程說。對此，楊程建議，要嚴格落實城鎮新建居住區配套學校建設，確保配套學校建設與住宅建設首期項目同步規劃、同步建設、同步交付使用。未按照規劃配套建設學校的，不得發放建設工程規劃核實合格書，不得辦理竣工驗收備案。

如何彌補師資缺口 打造優質師資隊伍

“2003年以來，我們縣核定的教職工編制數一直為4150個。2016年，全縣按標準應配備教師編制5827個，缺1677個編制。”遂川縣教體局辦公室主任葉瓊華介紹。2017年以前，遂川縣每年補充的教師只有300人左右，退休、考公務員、考研等自然減少教師150人左右，但學生總數年均凈增需增加教師150人左右，每年補充的教師數只能與自然減員及學生數增加所需教師數持平。

提升教育質量，實現縣城教育高質量發展，是比新建學校、擴充學位更為復雜的系統工程。顯然，師資又是提升縣城學校教育質量的關鍵。

隨著縣城學校建設加速，教師短缺問題在各地不同程度存在。楊程在調研中發現，部分縣（市、區）多年沒有開展教師編制核定工作，受學前教育教師編制占用義務教育階段教師編制、教師自然減員、病假產假和消除“大班額”部分學校需擴班分流等因素影響，教師編制及實際數量仍不足。

針對全縣中小學師資隊伍建設方面存在著教師編制不足、教師缺口大的問題，遂川縣在不突破編制的情況下，采取政府購買服務、實行備案制管理等方式，多渠道解決教師力量不足的問題。通過政府購買服務等“十條渠道”在2018年補充教師733人，2019年補充教師1014人，遂川縣成為全市教師補充渠道最廣、力度最大、人數最多的縣。

不過，楊程也發現，一些地方采用了合同制、購買第三方服務等方式雖然補充了教師缺口，但對于保障教育質量仍存在一定隱患。

因此，楊程建議一方面要加快推進縣管校聘，通過支教、輪崗、交流等方式，在縣域范圍內統籌調配師資，深入挖掘本地現有師資潛力；另一方面，要繼續加大教師招聘力度，有效統籌新入職教師的編制問題，探索引進特級教師、骨干教師，形成引領示范效應。

解決教師缺口問題之外，是要提升教師隊伍質量。雖然縣城學校的師資水平要強于鄉鎮中小學，但與城市教師特別是區域中心城市的師資相比，仍然存在一定差距。由于基礎教育教師的工資和社會保障待遇由縣級財政統籌，縣域經濟發展的不平衡影響到教師待遇，導致縣城優秀教師流失，進而會影響到教師隊伍的穩定。

周秀平建議，要加大對縣城教師隊伍建設的投入，優化教師資源配置。教育部門可以進一步規范優質師資的流動，靈活運用崗位和政策約束，防止學校之間“挖搶”名師。二是要提高待遇，提升縣城學校對優質師資的吸引力。同時，還需要堅持教師在地化培養，總結地方的創新經驗和有效做法，進一步提升長期扎根鄉村教育一線、有教育情懷的優秀教師、校長的培養力度，給予更多政策傾斜力度。

在加強中小學教師隊伍建設方面，遂川將加強中小學校長隊伍的建設作為中心，探索和創新中小學校長的培訓新方式，推動校長學習教育理論，更新教育觀念，豐富教育智慧，提高教育水平。

“抓住校長，就是抓住了現代學校建設的關鍵。縣城學校校長有想法、有實踐經驗，需要對他們重點培養。同時，也要讓他們有充分的創新空間、試錯空間去嘗試和推動教育創新。”周秀平說。

如何推動區域教育優質均衡發展

金鄉縣實驗小學曾經是當地的一所優質小學，班額一度高達七八十人，學校不堪重負，家長卻仍趨之若鶩；相反，毗鄰的西關小學卻面臨招生壓力。校際發展不均衡、擇校問題嚴重，曾經是金鄉縣義務教育發展的一個痛點。

為推進教育均衡，2015年，金鄉縣實驗小學教育集團正式組建。隨后，實驗小學本部、西關小學以及山陽書院附小都被劃入實驗小學教育集團。三所小學直線距離不足500米，成品字形，納入同一教育集團之后，三個校區分別接受低中高學段的學生，三校師生全部混編，真正融為一所學校。

“三所小學校完全融合一體，也就沒有擇校的必要了。”金鄉縣實驗小學教育集團總校長李樹新說。

“教育集團內的人財物統一管理、統一均衡配置。其中最核心、最關鍵的又是師資的統一調配、統一管理，確保了集團內的各校區辦學理念一致、管理團隊一體、育人模式相同、教育教學同步，從而實現了真正的各校之間的均衡發展。”李英渠說。

加速縣城學校建設，是經濟社會發展的必然要求。但方華擔心一些地區錯誤地理解加強縣城學校建設的政策初衷。他提醒，縣城學校的建設必須是基于縣城發展，基于解決“大班額”和學位不足、學校配置和建設落后等問題。在建設過程中必須“堅持標準統一，不能建設超標準學校的豪華學校、大規模學校”。

“加強縣城學校建設，不是打造所謂的名校，這是對教育生態的嚴重破壞。”方華呼吁，各級政府和教育行政主管部門在履行教育職責、保障教育財政投入、落實各項教育政策的同時，還要承擔創設公平、有序、均衡發展的基礎教育發展環境的責任。

如何避免出現舉債建設豪華學校、超標學校的做法，方華認為，要嚴格規范學校建設標準，不能低于標準，也不能高出多少標準，要以地方教育經費總投入來規范學校建設標準；不可以建豪華學校為由，減少其他教育經費；各級教育檢查督導的過程中，不應以高于標準豪華學校為“亮點”，而應以全面落實國家有關政策標準為“亮點”。

“優質均衡不是幾所豪華、超標學校，而是各個學校之間的差距進一步縮小，打造更多的優質學校。如果只注重超標學校建設，不可能滿足學生、家長對政府履職的認可。地方政府一定要轉變這種依靠大規模投資打造超標準學校的理念。”楊程說。

楊程建議，積極推動地方政府履行發展優質均衡教育的職責，對地方政府履行教育發展職責的督導要更加注重優質、均衡，并將督導評價結果及時向社會公布，并作為對有關部門領導班子和領導干部進行考核、獎懲的依據，對經費投入不足、履職不到位、整改不力的地方政府進行問責。

■建言獻策

建好縣城學校需要多方共同努力

 曹浩文

縣城是我國城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶，在經濟社會發展中具有重要地位。加強縣城學校建設，不僅是提升人民群眾教育獲得感和幸福感的重要舉措，也是推進新型城鎮化戰略的現實需求。然而，縣城公共服務供給能力有限。建設好縣城學校，需要縣級政府的系統謀劃、中央和省市政府的大力支持、全社會的資源扶持，以及一批扎根縣城、有教育情懷的校長和教師持之以恒的努力。

依據縣域人口分布和變化特征，編制學位布局規劃，是確保學位供給、精準布局學位的前提。教育局要在調查和走訪學校的基礎上，摸清學位供給數，做到“心中有數”。同時，對近年學位需求的發展變化進行深入分析，厘清學位需求的變化趨勢和影響因素，結合縣城建設總體規劃、縣域城鎮化水平和常住人口出生情況，開展學位需求預測。綜合學位供給和學位需求兩方面信息，判斷學位缺口，然后結合學校建設標準，編制學位布局規劃。

建立跨部門、跨層級政府間的協同機制，是新建、改擴建學校項目順利推進的保障。新建、改擴建學校涉及發改、財政、住建、規劃和自然資源等多個部門的業務，需要中央、省市政府的支持，跨部門、跨層級政府間的協同機制，有助于保障項目按期推進。一些縣由縣長牽頭，各相關委辦局負責人共同參與，組建城區新建學校建設工作領導小組，還設立專責小組，例如項目用地專責小組、項目建設專責小組和基礎設施建設專責小組等。這樣，明確了職責，壓實了擔子，有領導小組的統籌和督促，有專責小組的分頭落實，新建、改擴建學校項目的推進就順暢許多。為了減輕縣級財政負擔，確保項目經費投入，一些地方建立了省市支持縣城學校建設的機制。由縣編制城區中小學校建設規劃，市級審核上報，省、市各自承擔一定額度的財政補助，再由縣專款專用，推進項目建設。

除了新建、改擴建學校，落實學位增量以外，還需要統籌使用現有學位，盤活學位存量。通過加強一貫制學校建設、集團化辦學、學區制管理和城鄉一體化發展等，一方面可以擴大優質教育資源覆蓋面，緩解因教育資源分布不均帶來的學位需求熱度不均、部分學校“一位難求”與部分學校學位冗余并存的現象；另一方面，可以加強這些學校、校區或學段之間學位的騰挪置換和共享，應對學齡人口的錯峰增長，提高學位使用效率。

吸引和留住一批優秀校長和教師，是加強縣城學校建設的關鍵。“一位好校長就是一所好學校”，“教育大計，教師為本”，校長和教師的重要性不言而喻。但是，縣城學校的校長和教師面臨尷尬境遇：一方面，工資水平和發展環境不如城市學校；另一方面，享受不到鄉村教師生活補助，工資可能低于鄉村。東北師范大學中國農村教育發展研究院在全國12個省份的調研表明，鄉鎮教師、鄉村教師的收入高于縣城教師。在此背景下，需要選優配強校長，選拔一批熱愛教育事業、具有先進教育理念和管理理念、富有改革創新意識的校長，鼓勵校長真抓實干、改革創新，激發學校辦學活力。要加強教師招聘、配置、培訓和管理，既拓寬教師來源渠道，補充新鮮血液，也強化對現有教師的培訓和管理，提升隊伍水平。有研究者建議，擴大鄉村教師生活補助范圍，逐步擴大至覆蓋縣城學校。

借力“互聯網+”，是縣城學校共享發達地區優質教育資源的重要途徑。一場突如其來的新冠肺炎疫情，迫使廣大中小學師生迅速提升了線上教學和學習的能力。后疫情時代，需要繼續總結疫情期間線上教學的經驗，挖掘線上教育在提高教育質量、促進教育公平方面的優勢，推進線上線下相融合的教學方法，提升教師應用信息化教學手段的能力。一些縣城學校通過與發達地區優質學校合作，采取全日制遠程直播教學的形式，實現與優質學校“同步備課、同步上課、同步作業、同步考試”，取得顯著的教學成效。我們應當追蹤和分析這些學校應用“互聯網+”的經驗和心得，研究進一步推廣的可行性。

（作者系北京教育科學研究院教育發展研究中心助理研究員）

《中國教育報》2020年12月01日第4版