人口是經濟社會活動的基礎，是影響國家發展的基礎性、全局性、長期性和戰略性要素。習近平總書記在二十屆中央財經委員會第一次會議上強調：“人口發展是關系中華民族偉大復興的大事，必須著力提高人口整體素質，以人口高質量發展支撐中國式現代化。”2023年，我國勞動年齡人口平均受教育年限為11.05年，新增勞動力平均受教育年限為14.2年。[1] 隨著全國縣域義務教育基本均衡發展目標的全面實現，如何進一步普及高中階段教育、優化教育資源配置、提升高中教育質量，成為下一階段我國加快建設高質量教育體系的戰略重點。國家經濟社會發展規劃明確提出“十四五”時期要將勞動年齡人口平均受教育年限提高到11.3年，即勞動年齡人口平均受教育水平達到高中階段二年級以上?！督逃龔妵ㄔO規劃綱要（2024—2035年）》（簡稱《綱要》）提出：“統籌推進市域內高中階段學校多樣化發展，加快擴大普通高中教育資源供給。探索設立一批以科學教育為特色的普通高中，辦好綜合高中。深入實施縣域普通高中振興計劃。”未來，如何進一步普及提升高中階段教育，成為提高人口質量的必要路徑，是將人口紅利從數量轉向質量的基礎條件。因此，扎實落實好《綱要》要求，是進一步推動人口高質量發展和增強人口紅利的戰略工程。

一、人口高質量發展對高中教育發展提出新要求

黨的二十屆三中全會作出人口高質量發展的改革部署：“以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展戰略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，促進人口高質量發展。”如何深刻認識、適應和引領人口高質量發展新常態，是教育支撐人口高質量發展戰略工程的基礎。

（一）高中階段教育成為推動人口高質量發展的必要路徑

從人才成長路徑看，高中階段教育成為關鍵一環。各階段教育的普及，為人口素質水平的提升作出了積極貢獻。2023年，我國學前教育毛入園率為91.1%，九年義務教育鞏固率為95.7%，高中階段毛入學率為91.8%，高等教育毛入學率為60.2%。[2] 目前，義務教育從基本均衡走向優質均衡，鞏固率多年穩步保持在95%以上，其成效體現在新增勞動力平均受教育年限已超14年。未來人口質量如何，高中階段教育成為進一步提升人口素質的基礎，是人才全生命周期發展中的關鍵一環。

從區域結構看，鄉村地區人口質量仍是短板。根據“第七次全國人口普查”數據測算，2020年城市、鎮、鄉村15—19歲人口中高中及以上學歷的占比分別為83%、78%和52%，[3] 鄉村地區仍是人才質量的短板。從縣域經濟發展的實際情況看，其發展動力不足除了地理位置等因素外，人才支撐力不強是更為重要的原因。從縣域常住人口規?？矗?/span>1990年至2020年，縣域常住人口少于20萬人的縣從506個增加到530個；20萬—50萬人的縣從909個減少到793個；50萬—100萬人的縣從555個減少到401個；大于100萬人的縣從157個減少到93個。[4] 因此，整體提升國家人口質量必須推進城鄉教育融合發展，補齊鄉村地區縣域人口質量短板。

從人才貫通培養看，人才成長對高中多樣化發展提出新要求。從人才成長的貫通路徑和成長規律看，高中階段是學生個性形成、自主發展的關鍵時期，是人才多元化培養的基礎。目前，高中學校正從單一發展走向多樣化發展，既注重學生升學需求，又注重學生成才需要。在高中階段教育不做普職招生比要求的前提下，學生和家庭普通高中入學的需求增強，但這并不意味所有學生就讀普通高中后要走單一的發展路徑，而是要多樣化發展。也就是說，普通高中的內涵是多樣化的，有多種評價模式，旨在構建多樣化的高中教育生態，形成人人成才、行行出狀元的良好生態。未來要確保新增勞動力文化水平和素質不斷提升，確保他們接受高中階段及以上教育，就必須為每個適齡青少年提供適合發展的教育。

（二）人口規模結構變化對高中教育布局影響增強

學齡人口變化影響高中教育整體布局。低生育率使得人口出生率下降，進而呈現出少子化特征。根據測算，2024—2035年我國學齡人口（3—22歲）總規模將從3.2億人持續減少至2.3億人。從各學段看，初中和高中學齡人口將分別于2026年、2029年前后依次達峰，[5] 這就要求各地對區域內高中階段學齡人口高峰和現在高中階段學校資源存量進行動態平衡，研判資源缺口和冗余量，統籌使用基礎教育學段資源。從各地高中階段招生規?？?，全國招生規模整體下降，中西部地區下降速度更快，這些將影響高中教育的整體布局。

人口流動對教育資源配置提出動態要求?！暗谄叽稳珖丝谄詹椤睌祿@示，我國流動人口仍處于高速增長態勢。從人口流動特點和趨勢看，鄉城流動、城城流動依然是基本態勢，且從鄉城為主逐步轉向兩者為主的狀態。2020年我國流動人口達3.76億。從流動區域看，省內流動人口占流動人口的66.78%，即大約三分之二的流動人口是在省內近距離流動。從學齡人口年齡構成看，主體已由小學教育階段轉變為義務教育后階段。[6] 在現有高?？荚囌猩贫认?，以戶籍所在省為主，依次向地市和省會城市集聚仍是省域內高中階段學齡人口流動的基本態勢。人口集聚地（包括省域內和省域外）要加大高中階段教育資源供給，人口流出縣鎮和鄉村地區（農產品主產區縣）要根據沉淀人口情況審慎新建學校，建立學位供給動態調整機制。

縣中仍是普通高中教育的半壁江山，也是我國高中階段教育的底色。雖然我國城鎮化率在不斷提升，特別是隨著以縣城為載體新型城鎮化建設的推進，縣城已成為鄉村人口就地城鎮化的優先選擇。城鎮化意味著城鎮化人口融入城鎮生活、逐漸市民化。隨著農村人口在縣城內實現城鎮化的比例提高，縣城就讀學生急劇增加。2023年，全國共有普通高中1.54萬所，城區、鎮區和鄉村高中學校數量分別占53.22%、41.06%和5.73%；班級數分別占51.28%、44.39%和4.33%。因此，辦好縣中對于全面普及高中階段教育、整體提升高中階段教育質量和縣域社會經濟發展具有重要的現實意義。

（三）高質量發展對勞動力要素的新要求

人口高質量發展是增強勞動力價值的戰略性舉措。黨的二十大報告提出：“全面提高人才自主培養質量，著力造就拔尖創新人才，聚天下英才而用之。”教育不僅要培養勞動者的基本素養，更要培養大批創新人才，實現在普及基礎上的更大范圍、更高水平的提升。怎樣構建符合人才成長規律、教育規律的培養機制，強化教育鏈、學科鏈和產業鏈，成為新時代培養拔尖創新人才的重要課題。從基礎教育教學和學生發展來看，各學科教學質量、多學科人才培養仍不平衡，一些地區學生畏懼理工科，在填報高考志愿時文科專業遠超理工科專業，中小學教育質量發展不協調狀態導致區域“理工科人才嚴重失衡”，成為制約實施新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略的瓶頸。增強勞動力價值，不僅是總體教育水平、發展水平的提升，更是教育促進區域協調發展、加快產業結構調整、優化人才支撐力的提升。

以新質生產力理念深化提升教育理念。高中階段教育不同于義務教育，承載著多方面功能，是學生成才的關鍵階段。每個學生都有自己的優勢稟賦，成才路徑是多元的，這就需要推動高中教育多樣化發展，以滿足不同學生的發展需要。要按照教育規律和人才成長規律，根據學生的個性差異和稟賦才能發展素質教育，讓每一個孩子成才。成才既包括培養基礎學科、交叉學科和新興學科的拔尖人才，也包括服務國家社會發展的工程技術人才和能工巧匠；既包括各領域領軍人才，也包括投入中國式現代化建設的德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。這種教育理念體現了更高層次的教育公平。要不斷深化因材施教理念?；A教育階段既要注重提升各學科教學質量，也要注重提高學科之間的融合度，積極探索課程教學改革，推動育人方式變革，提升育人質量。

二、做好教育資源配置的規劃布局，不斷提升高中階段教育公共服務水平

加快建設教育強國，要不斷調整優化教育資源配置機制、管理機制，統籌提升高中教育公共服務水平，加速將潛在人力資源轉化為高素質人才，從而推動人口高質量發展。

（一）動態調整教育資源布局，滿足學齡人口結構性變化需求

超前布局學位動態調整機制。從整體看，未來基礎教育階段學齡人口達峰后呈現梯度減少趨勢，其中高中階段教育學齡人口將在2029年達峰。但各省份學齡人口縮減速度和規模有差異，有些區域縮減快、有些區域則平緩。也就是說，受地域文化傳統等多種因素影響，各地新增人口呈現出差異化特征，各地學齡人口達峰年份不一、閑置學位資源無法跨區域調配，這就造成新增學位需求在2032年之前持續擴大，因而各地要根據區域內人口結構變化新趨勢，統籌考慮學齡人口變化與學位存量供給之間的平衡，既要能夠提供充足學位，又不能“一哄而上”建設新學校，避免未來學校“一生”難求的情況發生。因此，各地不能按照統一節奏調整基礎教育階段學位供給，特別是人口出生率較高的西部地區和人口流入相對比較集聚的地區，要新建改擴建一批高中學校，解決高中階段學位不足的矛盾，有些區域則要在原有高中學校建設的基礎上優化學校布局，擴大優質學校教育資源供給。

建立跨區域學位增減供給調整機制。從區域分布看，新增學位需求呈現出“兩增兩減”的趨勢，學齡人口凈流入地區學位需求激增，城市地區學位需求激增，學齡人口凈流出地區學位需求減少，農村地區學位需求減少。從年齡段看，15—25歲年齡段的人口流動率遠高于其他年齡段的流動率。從在校生看，2014—2023年間隨遷子女占高中在校生比例持續提升，同時本省外縣遷入高于外省遷入占比。針對省域間學齡人口流動，人口流入地要動態掌握流入學齡人口的規模結構，不斷完善高中階段學齡人口的入學管理制度，準確掌握本地高中學齡人口和流入學齡人口結構，提前布局高中學位供給。由于省域內人口流動量大、比例高，市級政府要統籌做好市域內高中學齡人口流動和跨市流動的學位調整。

因地制宜打通使用各學段教育資源。不同學段學齡人口高峰呈現梯度特征，這就要求各地在統籌配置高中階段教育資源時充分用好波動趨勢特點，通過轉換學校資源的學段性質，實現高中階段學位的動態供給。在“以縣為主”的基礎教育管理體制下，各縣（區）要根據各學段學齡人口的波峰變化，提前謀劃、動態調整基礎教育資源調配使用。從普通高中學校類型看，2023年完全中學、高級中學和十二年一貫制學校數分別占普通高中學?？倲档?/span>34.31%、54.01%和11.68%。2014—2023年，全國十二年一貫制學校占比的提升，為教育資源的貫通使用提供了良好基礎。

（二）加強縣中標準化建設，適應新型城鎮化發展要求

深入實施新型城鎮化戰略的核心是推進以人為核心的新型城鎮化，其中縣域高中的質量很大程度上決定了新型城鎮化的水平和質量。

以縣中振興支撐新型城鎮化戰略。從縣域內普通高中的分布看，縣中占普通高中學校的近60%、在校生占一半以上，是縣域教育的“龍頭”。由此可見，縣域普通高中教育是培養區域新型勞動力和人才的基礎路徑。從調研結果看，一些縣域人口、勞動力流失嚴重的重要原因之一是縣中辦學條件差、質量不高，由于缺乏適應產業發展的高質量勞動力，從而影響了區域經濟發展和產業轉型升級。因此在統籌規劃縣域普通高中學校布局時，要充分考慮人民群眾的就學愿望和區域經濟產業結構發展的需求。

以縣中標準化建設優化高中生成才空間。縣中振興首先要從標準化建設做起，重點解決縣中建設不達標、資源配置不達標等突出問題，為縣中教育高質量發展奠定辦學基礎。對一些重點薄弱區域，中央財政繼續實施支持計劃，省級和市級政府要加大經費保障統籌力度，支持激勵各地提升縣中投入保障，加快推進縣中標準化建設，提升區域基本公共教育服務水平和能力。另外，要加強寄宿制高中學校建設。2023年，全國普通高中在校生的寄宿制占比為69.88%，說明大多數普通高中學生的學習時間、生活空間在學校，如何提供一個安全的學習空間成為現實需要。同時，在一些人口縮減明顯、校舍開始呈現富余的區域，建議可探索推進提高普通高中班額設置標準，探索小班教學和選課走班制，適應新課程改革需要，提高課堂教學質量。

（三）探索市縣結合的基礎教育管理體制，擴大優質高中資源覆蓋面

《綱要》提出要建立“市縣結合”的基礎教育管理體制，因地制宜打通使用各學段教育資源，加強跨學段動態調整和余缺調配，擴大學齡人口凈流入城鎮教育資源供給。

市域統籌高中教育資源配置。從人口流動的區域層次看，從鎮到縣再到市是最普遍的流動模式，相比跨省、跨市流量相對大，人口集聚特征決定了管理層級從縣（區）級到市級的轉換。從普通高中看，呈現縣中學校規模逐步縮小、市區高中規模擴大的現象。這就要求市區層面必須作出調整和回應，及時應對人口結構變化。從中職學校招生結構看，城鎮職工、進城務工人員等非應屆初中畢業生數量不斷上升。2023年，全國中等職業學校招生中，城鎮下崗職工、進城務工人員、農民等非應屆初中畢業生合計為15.1萬人，其中進城務工人員占比最高。因此，市一級政府要統籌推進高中教育綜合改革，既要適當增加財政性教育經費投入，又要統籌高中教育資源配置，縮小市域內縣區之間學校發展的差距。

探索市域統籌的教師編制管理制度。在以縣為主的教師管理制度下，教師編制管理權一直在縣區層面，也是財權與事權相統一的體現。這就導致在學生發生流動時，教師編制無法暢通使用，縣域間會出現教師結構性短缺的現象。市縣結合的管理體制探索中，市域政府可根據每年學生流動情況設置教師編制周轉庫，以增加教師動態供給。同時，市縣增幅可以按照市域內各縣學生流動情況，按比例市域統籌縣區層面的教師編制額度，統籌使用教師編制。從全國的數據看，2023年城區、鎮區和鄉村普通高中生師比分別為12.3∶1、13.0∶1和13.1∶1，鄉村普通高中生師比略高于城區和鎮區。目前，一些地區已開始探索市域統籌編制額度。

市域推進城鄉教育一體化發展。多年來，各地在縣域教育一體化發展中積累了豐富的經驗，這些經驗可以推廣到市域層面。比如，通過集團化辦學和城鄉結對幫扶等方式，擴大市域內優質普通高中教育資源，以市域內優質學校帶動縣域薄弱學校在教育理念、學校管理、教師管理、教育教學、教研活動等方面的發展提升，整體擴大優質教育資源覆蓋面，把集團化辦學從縣域層面提升到市域層面。這種模式不是簡單的復制，而是要結合縣域學校的實際情況制定相應的實施方案，確保縣域學校有充分的自主權，否則可能會出現集團學校同質化現象。

（四）推進高中階段教育多樣化發展，滿足學生多樣化發展需求

《綱要》提出要統籌推進市域內高中階段學校多樣化發展，就是要求在加快擴大普通高中教育資源供給的基礎上推動多樣化發展。隨著縣域高中階段學齡人口的減少，統籌推進市域層面高中階段教育多樣化發展成為必然。

市域統籌普通高中多樣化發展。一是學校多樣化發展。市一級政府要提供支撐高中階段教育多樣化發展的政策支持，統籌引導建設好市域內各類學校，優化資源配置。有些縣域普通高中少，多樣化發展存在困難，市域要結合自身的資源優勢建設特色高中。特色高中建設不能盲目，可先在有基礎的學校、學科試點，再逐步推開。從當前特色普通高中的情況來看，建設以科技、人文、外語、體育和藝術為特色的高中是比較普遍的模式，其中外語、體育和藝術高中發展相對成熟。綜合高中是將普通高中與職業教育（體驗、實踐）結合，實現職普融通的教育，尚處于探索階段。從各地實踐來看，綜合高中建設面臨不少困難和問題，比如職業教育課程內容單一，與國家科技前沿、生態實踐、區域產業結合不緊密，課程方案不適應學生需要等，存在形式化的問題。二是課程多樣化建設。高中學校多樣化發展不僅體現在類型上，更體現在課程建設上。各地各校要在開齊開好必修課程的基礎上，結合學生特長優勢和發展需要，提供分層分類、豐富多樣的選修課程。課程可探索學校間的共建共享機制，實現區域內多樣化課程及教研教學的豐富供給。這些都要求市域根據區域優勢、前提條件統籌推動各校在發展要素上的優勢互補，讓各類優質教育教學資源充分流動，實現高中教育高質量發展。

完善高中學生學業評價和綜合素質評價制度。市域要探索實施分類評價制度，對普通高中學校的評價要與高中建設的類型目標結合起來，避免“一刀切”。隨著高中普職比不做比例限制，普通高中的綜合化發展成為可能，要設計如何在普通高中教育中將職業綜合素養納入其中，為學生參加普通高校招生考試和職業院校招生考試提供多種選擇，而不是走“獨木橋”。2023年，高中階段招生普職比為68.1∶31.9，普通高中占比繼續上升。分區域看，東、中、西部地區普職比分別為68.6∶31.4、69.8∶30.2和65.6∶34.4，其中中職招生占比低于30%的省份主要集中在中西部地區。[7] 由于中西部地區產業結構相對單一，高中學生升學競爭壓力大，這就更需要多元的評價方式推進人才多樣化發展。隨著高等教育分類發展體系的建立，普通高校、職業院校（本專科）的錄取標準也要進一步優化，只有將高中教育出口與高等教育入口的多元化結合好，才能為學生成長發展提供多種可能性。這就要求不斷完善學生綜合素質評價制度，將其作為學生高中畢業的重要參考，同時也為高校招生錄取提供重要的依據。在人工智能支撐綜合素質評價試點的基礎上，市域要充分用好數字化平臺，對學生成長過程進行科學分析，增強評價的有效性，以評價改革牽引“五育融合”。

加強科學教育和實踐教學。課程是落實素質教育的重要載體。各地各校要全面落實普通高中課程標準，開齊開好國家課程。在學科教學上要注重初高中學段銜接，加強貫通式教學。要深化相關學科課程內容的有效融合，實現綜合育人。加強高中理科教育，強化實驗教學，激發學生科學探究興趣，促進學生自主、合作和探究學習，提升學生的實踐能力。加強高中學校與高校協同育人，鼓勵有條件的高校相關重點實驗室、職業院校實訓室向普通高中開放，探索拔尖創新人才的早期發現和培養機制。

參考文獻

[1] 新華社. 75年來我國國民文化素質全面提升（2024-09-24）. https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202409/content_6976172.htm.

[2] 教育部. 2023年全國教育事業發展統計公報[EB/OL].（2024-10-24）[2025-03-06]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202410/t20241024_1159002.html.

[3] 安雪慧，元靜.中等職業教育：城鄉共同富裕的基礎路徑—基于省級面板數據的實證研究[J].教育研究，2023，44（03）：124-139.

[4] 盛丹陽，段成榮，呂利丹，等. 1990年以來我國縣域人口的變動趨勢與發展挑戰[J].中國農業大學學報（社會科學版），2024，41（02）：29-48.DOI：10.13240/j.cnki.caujsse.2024.02.006.

[5] 國新辦舉行“推動高質量發展”系列主題新聞發布會（教育部）. http：//www.scio.gov.cn/live/2024/34857/index.html.

[6] 段成榮，謝東虹，呂利丹. 中國人口的遷移轉變[J]. 人口研究，2019，43（02）：12-20.

[7] 2023年，全國16個省份高中階段教育的中職招生占比超過30%，有15個省份低于30%。這15個省份的分布是：東部地區有4個是天津、遼寧、北京、山東，中部地區有5個是河南、江西、湖北、吉林、黑龍江，西部地區有6個是甘肅、云南、陜西、西藏、寧夏、新疆。吉林省該占比最低，為20.5%，其次是北京為20.6%。

本文系中國教育科學研究院中央級公益性基本科研業務費專項資助課題“長三角人口增減趨勢與區域教育一體化發展研究”（項目編號：GYI2024004）的研究成果

（安雪慧 作者系中國教育科學研究院區域教育研究所所長、研究員）

《人民教育》2025年第18期